城市更新离不开对闲置低效老旧厂区的改造。这些历史遗留的老工业区往往空间较大，大多处在城市的“黄金区位”。这类存量载体的更新和利用对城市功能的优化、新产业的植入、新动能的培育具有重要意义。

我国老旧厂区改造始于上世纪末本世纪初，在上海、北京、广州、深圳等城市率先开始探索，形成了北京798、首钢冬奥会场、上海M50创意园、广州红砖厂等一批经典的更新项目。近几年，随着我国城市更新进程的加速，城市增量空间的收紧，加快老旧厂区、厂房等生产类城市更新受到各大城市的关注。但由于这些低效闲置资产通常为大型国企所有，受开发成本高、房屋产权复杂、土地变性难等因素制约，业主自主更新能力不足，对外合作意愿差，导致一边是老旧厂区低效闲置问题突出、城市更新进展缓慢，另一边是新产业用地得不到满足、城市新功能新业态缺少承载空间。

为加快推动老旧厂区改造提升，建议地方政府从标准、需求、政策、金融、机制五个方面着手，系统构建城市更新“五力模型”，提升更新动力，激发城市活力，培育新质生产力，切实推动老旧厂区改造更新从“开发模式”向“经营模式”转变。

一是加大更新标准的推力

摸清老旧厂房待更新底数，深化城市更新规划，细化城市更新标准，通过设计一系列政策，推动低效产业用地、低效产业空间、老旧产业载体进入更新目录和更新项目资源池。对进入更新目录的项目定期评估土地利用效率、提出更新进度要求。建立倒逼更新机制，对没有更新计划或计划实施不理想的项目，外部需求有优先更新权、合作使用权，以及片区更新整合权，刺激产权主体主动更新。

二是提升市场需求的拉力

结合更新目录和项目池建立市场化更新拉动机制。一方面在政府层面搭建城市更新统筹协同促进平台，促进更新项目及载体资源匹配，优先满足有需求的高精尖产业类项目落户以及有明确需求科研机构、高等院校的研发孵化、中试熟化等使用，实现低效载体、空间与创新需求的充分嫁接与整合。另一方面，结合市场需求整体谋划产业创新功能区、场景应用及新质生产力培育项目，吸引相关产业、科研机构、创意要素聚集，或者与平台运营型企业合作谋划面向增量需求的新业态、新功能、新场景。实现低效载体、空间与创新资源要素的充分嫁接与整合。

三是强化政策创新的引力

城市更新的大量阻力来源于政策、规划及法规的制约。例如，在老旧厂房及低效办公载体的更新改造过程中，会涉及划拨用地、行政办公用地以及产权不明的用地，这些地块的更新用途、项目功能、建设指标以及市场化更新路径都会受到土地性质、规划条件的严重制约，直接影响项目的成立。建议可以采取刚性管控与弹性开发并行机制，提升存量用地更新灵活性，提高土地利用效率。鼓励存量工业更新发展研发服务，在不改变工业用地用途的前提下，可提高存量土地容积率且不需增收土地价款，鼓励存量工业用地发展总部经济、研发设计、信息服务、创意产业等现代服务业。探索存量工业用地在不改变产权人的前提下，通过“存量补地价”的方式改变土地性质、提高容积率、对原有建筑进行改建、拆建。鼓励“工业楼宇”建设，实施工业上楼，发展都市工业。

四是突出金融创新的助力

城市更新项目的主要难点是很难实现一次性开发平衡或短期内的投资闭环，要求项目的投资逻辑由“开发模式”向“经营模式”转变，通过自主“造血”形成项目的良性循环，走出一条长效治理和可持续更新之路。老旧厂区改造提升可以允许市场单位自行划定城市更新单元的范围，在满足必要的意愿条件、技术要求和公共利益贡献要求后，市场单位可自主申报城市更新项目，在充分保障原业主和市场单位合理诉求的条件下，政府在地价测算上给予优惠，降低市场单位改造成本，提升项目市场化融资能力。同时，探索城市更新基金、PPP合作新机制、抵押补充贷款（PSL）、不动产投资信托基金等金融新模式、新工具。

五是注重机制创新的合力

老旧厂区更新不仅仅是建设工程，更是实现社区善治、重塑社区生活共同体、培育新质生产力、构建新质生产关系、探索城市高质量可持续发展的社会治理和制度创新工程。不能满足于装修好、招来商就了事，而要依托专业化市场运营主体，建立统筹谋划方式、共同缔造模式、长效运营机制，推动社会治理制度创新，构建多元主体发展合力，强化“投-建-运-管”一体化运作，推动老旧厂区更新的多元目标实现。

总而言之，“五力模型”将城市更新路径探索与生产力变革、生产关系调整相结合，有利于调动多元主体的积极性，从政策、资源、资本等方面有效赋能老旧厂区改造提升，提高老旧厂区更新改造的效率和效果，加快老工业区的蜕变和焕新。

作 者

丁 伟，高级工程师，长期关注研究城市更新及园区建设领域

苏文英，长期关注研究重大项目策划及评估领域